作者： 吴智勇
中建政研研究院副院长
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近年来，智慧农业、休闲农业、乡村旅游、农村电商、农村养老、农产品定制、鲜活农产品冷链物流、预制菜等新产业、新业态蓬勃发展，市场驱动和产业链式发展促进一二三产加速融合。乡村产业融合发展是农业与现代产业要素的交叉重组，土地要素是上述要素资源中的决定性保障要素。
一、无土地，不产业，农村产业用地从哪儿来？
在区县，新增建设用增减挂钩指标一般都是优先满足城市重点项目建设和产业园区发展，传统农业特色产业很难从中分一杯羹。因此，盘活低效的乡镇企业经营性用地和整合闲散的集体建设用地变更为集体经营性建设用地必将成为农村新兴产业用地的主要来源。由于目前农村集体建设用地普遍存在面积小、分布散、整合难等现实问题。仅仅依靠乡镇一级政府组织整合难上加难。
为破解政策瓶颈，国家出台多项顶层设计政策文件为盘活土地资源赋能:
2019年4月,国家出台《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系意见》里明确：“在符合规划、用途管制和尊重农民意愿前提下，允许县级政府优化村庄用地布局，有效利用乡村零星分散存量建设用地”。
2020年4月，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称“意见”）。意见提出多个方面内容：要推进土地要素市场化配置、鼓励盘活存量建设用地；充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度；以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用；深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。
2022年3月，国家发改委发布371号文件在2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务通知中明确：“积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度、鼓励建立农村产权流转交易市场”。在城乡融合发展的大背景下，盘活存量集体建设用地资源，全面推动集体经营性建设用地入市是推动乡村产业振兴和城乡融合全面发展的核心要素保障。
只有县级政府具备推动空心村、城中村、城边村、村级工业集聚点、工业园等可整合成连片使用的集体经营性建设用地入市。这也必将成为“十四五”期间乡村产业升级和一二三产融合发展新产业用地的主要来源。因此优先保障乡村产业发展用地是集体经营性建设用地入市的政策使命和历史使命，也是落实中央乡村振兴战略的必然要求。
2009年，原国土资源部与广东省合作共建节约集约用地示范省，将“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造作为主要试点内容。现在我们所称的广东“三旧”改造就是指“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造，“三旧改造”是一个通俗的表述，从政策上讲就是“城镇低效用地再开发”。十多年来，广东省构建起较为完整的城镇低效用地再开发政策体系，并于2013年经原国土资源部在全国推广，十年来取得了显著成效：截止到2020年7月，广东通过“三旧”改造实现节约土地20.9万亩，节地率达42.26%。单位建设用地产出从2008年底的13.7万元/亩/年增加到2017年底28.9万元/亩/年，增长了110.9%。
优化用地结构，有效推动了产业转型提升，“三旧”改造共完成产业结构调整项目4570个，约占改造项目总数的六成，其中，属于淘汰、转移“两高一资”项目496个，引进现代服务业和高新技术产业项目486个，投资超亿元项目1391个。
十年之后，广东省“三旧”改造进入2.0时代，以高质量发展为引领，再度发文《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》粤府〔2019〕71号文件要求遵循市场化运作规律，以优化“三旧”改造内生动力机制为方向，以提高存量土地资源配置效率为核心，以改善城乡人居环境、促进产业转型升级、加强历史文化和生态环境保护为重点，以打造多元化的配套政策体系为基础，全力推动“三旧”改造取得突破性进展。
二、盘活乡镇企业用地是关键，整合工业、商业集聚点来开源
大家所熟知的乡镇企业就是搭乘改革开放的春风，和邓公南巡讲话政策红利依托租金低廉的集体经营性建设用地和农村剩余劳动力发展起来的。
集体经营性建设用地是指具有生产经营性质的工业、商业农村建设用地，主要包括乡镇工业、商业企业、宾馆、超市、洗车场、加油站、批发市场等用地，还有农村原来的供销社、电影放映场、社戏场等。其中乡镇企业用地占主体，约占90%。严格地讲，农村集体经营性建设用地是在农村建设用地上兴办乡镇企业之后的遗留产物。
78年改革开放以后，中国乡镇企业异军突起、迅速发展成为农村经济的主体力量和国民经济的重要组成部分。乡镇企业的发展，深刻改变了农村经济单纯依靠农业发展的格局，开创了农民就地就近就业的新路，促进了农业现代化、农村工业化和农民收入增长，从而有力推动了中国的减贫进程。
1997-2010年间，乡镇企业的数量保持平稳增长，从2015万家增加到2742万家。增加值从20740亿元增长至亿元，其占国内生产总值的比重维持在26%-28%之间。从业人数从13050万人增加到15893万人。
数据来源：《中国乡镇企业年鉴》
但在高速狂奔的同时，随着商品经济的发展，市场竞争日趋激烈，乡镇企业粗放发展过程中很多问题也逐渐暴露出来：一是乡镇企业用地点多面广、零星分散导致出现村村点火、户户冒烟的状况；二是权属复杂、产权不清；三是基础设施配套落后的特点，不仅利用难度相当大，同时也给规划、环保、消防、安全等行政行业管理造成很大困难与成本。
新修订的《土地管理法》第六十三条对集体经营性建设用地入市的定义为：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”
三、严管用途不跑偏，禁止变相房地产
法律对集体经营性建设用地入市作了严谨的规制：一是用途方面，规定为“工业、商业等经营性用途”，工业、商业等经营性用途指的是乡镇企业、宾馆、超市、洗车场、加油站、批发市场等用地，还有农村原来的供销社、电影放映场、社戏场等均为产业导入，政策指向明确具体：发展产业，解决就业！注意：排除了房地产、禁止房地产、防止变相搞房地产！重要的话说三遍！！！
那么问题来了，为什么有的地方可以在集体经营性建设用地上建房子呢？
我们找找政策依据：2021年6月24日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号），提出“人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，在尊重农民集体意愿的基础上，经城市人民政府同意，可探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房；应支持利用城区、靠近产业园区或交通便利区域的集体经营性建设用地建设保障性租赁住房；农村集体经济组织可通过自建或联营、入股等方式建设运营保障性租赁住房；建设保障性租赁住房的集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。”
啥是保障性租赁住房？上述国办发〔2021〕22号文从法律和政策两个层面解释了保障性租赁住房的概念，保障性租赁住房：是指政府组织建设或者通过其他方式建设筹集，面向符合条件的城镇住房困难家庭或者个人出租的住房。保障性租赁住房主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题，以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金。
今年1月份河南省人民政府发布《关于加快发展保障性租赁住房的实施意见》豫政办〔2022〕6号文规定：“各相关城市在尊重农民集体意愿的基础上，经城市政府同意，可探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房；支持利用城区、靠近产业园区或交通便利区域的集体经营性建设用地建设保障性租赁住房；农村集体经济组织可通过自建或联营、入股等方式建设运营保障性租赁住房；建设保障性租赁住房的集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。”
文件要求充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给，坚持“谁投资、谁所有”，主要利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋建设，适当利用新供应国有建设用地建设，并合理配套商业服务设施。可将部分富余安置房、市场房源转化为保障性租赁住房。支持专业化规模化住房租赁企业建设和运营管理保障性租赁住房。可由国有平台公司运营管理政府闲置房屋、富余安置房和市场房源转化的保障性租赁住房。
需要特别注意的是，集体建设用地建设保障性租赁住房这个口子开了以后，政府必须加强监管。首先，规划一定要先行，不能谁想干就可以干，更不能想怎么干就怎么干，要有规划许可，实施用途管制。其次是市场方面，工商、税务、环保、卫生、消防等各方面，都应及时跟进，既加强管理，又提供服务，防止变相搞房地产开发和穿马甲搞小产权房。
四、先行先试有经验，典型案例作示范
河南省委在2021年工作要点中部署推进长垣、巩义、孟津、宝丰、新县作为全国农村宅基地制度改革试点，选择20个左右县区开展农村集体经营性建设用地入市试点，通过试点探路子、摸经验，推动取得一批实质性试点成果。目前已经有先行先试区县的试点经验：
案例一：以产兴农，促进城乡融合发展看长垣
2015年2月，长垣县（现长垣市，2019年9月撤县设市）被确定为全国农村土地三项制度改革33个试点之一，代表我省承担农村集体经营性建设用地入市试点工作。长垣集体经营性建设用地，可以直接入市交易，而不必征收为国有建设用地，所获得的土地收益归集体所有，政府从中可以收取调节金。
自试点工作开展以来，长垣围绕城乡融合发展，建立了“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度。累计出让集体经营性建设用地9宗218.6亩，成交2423万元，其中政府收取调节金250万元，农民集体获得收益2173万元，促进了农村产业发展和产城融合。实现了工业、商业、养老等多用途，出让、租赁、作价入股三种入市方式全实践，乡（镇）、村、组三种集体所有权主体全涉及，为实践提供了全方位、宽领域、多层次的改革样本。
如长垣赵堤镇大浪口村通过集体土地入市、“宅基地+乡村旅游”，盘活利用村内废弃宅基地，建设风俗文化旅游度假村，实现了破败小乡村到景色宜人休闲度假村的转变，并成功创建国家AAA级旅游景区，吸引40家外来商户入驻景区从事餐饮、娱乐等经营活动，带动当地劳动力就业230余人，每年户均分红4140元，村民每年获取收益87万元。通过引进市场机制，蒲西街道云寨村90%的村民主动参与组织民俗文化节、灯展等活动。上述实践对盘活农村资产、增加农民财产性收入、缩小城乡收入差距促进产城融合发展具有重要意义。
案例二：焦作集体经营性用地促进工业结构调整
2020年5月29日在焦作马村区完成集体经营性建设用地挂牌交易，交易标的169亩成交价为2752万元，亩均价为16.3万元，与周边城市规划区内政府出让的国有工业用地大致相当。
马村区强力推进农村集体经营性建设用地入市工作，全面摸清底数，强化规划引领，加强规范指导，高效有序推进全区农村集体建设用地入市工作。马村区计划将60%的工业用地约2078亩，进行集体经营性土地入市准备，据估算可实现土地出让收入3.4亿元，能够为全区42个涉农行政村增加农村集体收入近3亿元。
案例三：破解用地瓶颈，促进农村产业发展
2020年6月28日，许昌市鄢陵县李孟社区集体经济组织委托鄢陵县自然资源和规划局在许昌市土地交易网进行网上交易。根据交易流程和保证金缴纳情况，成交两宗面积计34.136亩，成交额689万元（亩均20.18万元），成为许昌市首批成功出让的农村集体经营性建设用地。
乘着许昌成为国家城乡融合发展试验区的东风，许昌市自然资源和规划局对全市集体建设用地进行了深入调查，积极开展入库项目筛选工作，编制完成了50个试点地区的村庄规划。此次农村集体经营性建设用地成功入市交易，标志着许昌市在推进城乡融合发展中迈出了实质性的一步，实现了农村集体经营性建设用地与国有建设用地使用权享有同等权利和义务，同等入市，为全省提供了可复制可推广的典型经验。
案例四：盘点存量摸家底，拆旧复垦做增量
新蔡县以“三块地”改革为契机，推动农村房屋不动产统一登记。该项工作共涉及20个乡镇、320个村委、2949个自然村，共完成权籍调查宗，调查面积6345.14公顷，其中包括农村宅基地宗，面积6193.02公顷，集体建设用地562宗，面积152.12公顷，制作完成宗地图幅，房屋平面图幅，标准分幅权籍图11485幅，权籍调查县级索引图1幅，乡级权籍分幅索引图20幅，建立农村房地一体权籍信息和登记信息数据库1套，完成调查档案套。
该项目成果已顺利通过省级验收，成果应用于集体经营性建设用地入市、国土空间规划、土地征收、城乡建设用地增减挂钩、全域国土综合整治、宅基地制度改革等相关工作。
2021年11起新蔡县在全县范围内、国家政策允许的农村建设用地实施拆旧复垦工作，通过三年时间，预计可以形成增减挂钩指标规模约8000亩，最终指标规模以最终验收形成的指标数量为准。通过对农村集体建设用地、工矿废弃地进行拆旧复垦，紧紧抓住增减挂钩节余指标调剂的政策机遇，为促进乡村产业振兴和重点项目建设提供资金支持和用地保障。
“城乡建设用地增减挂钩”是我国实行多年的一项集体土地调剂使用政策，拆旧复垦后节余出来的设用地指标为促进城乡的发展建设提供了有力的支持。2021年12月中共中央、国务院《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》规定，脱贫攻坚目标任务完成后，设立5年过渡期，过渡期内继续开展城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂。并规定调剂资金全额下达产生节余指标的地区，全部用于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，优先保障安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设、耕地保护、高标准农田建设、生态修复及农业农村发展建设等用途。
综上所述，充分利用好农村集体经营性建设用地入市,是破解农村产业发展土地要素瓶颈的关键所在。在目前城市建设用地指标日益紧缺的情况下，聚焦乡村产业发展，将集体经营性建设用地入市作为支撑农村一二三产融合发展的首要保障要素来抓。更为重要的是，集体经营性建设用地入市后，与国有建设用地同等同权, 不仅能够在一级土地市场出让、租赁与入股, 还能够在二级市场中转让、出租及抵押可以利用金融杠杆解决乡镇企业融资难、融资贵的瓶颈。通过盘活资产为集体经济组织合作社和特色产业小微企业生产设备和产业链式发展转型提供资金来源。农村特色产业升级和一二三产融合发展必将为城乡产城融合提供新动能、注入新活力。
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